Brokers govtech: compra pública de innovación (CPI)

Escribe: María Alejandra Llosa

La tecnología no se limita a la compra pública de innovación (CPI), la tecnología debe acomodarse permanentemente a las realidades complejas y a las limitaciones sociales, ambientales, culturales y geográficas de las sociedades. Desde nuestra perspectiva, este tema de alta especialización amerita contar con un “agente o intermediario especializado de mercado” o "bróker govtech" cuyo idioma tecnológico traduzca a los proveedores las necesidades del Estado y al Estado los requerimientos de los proveedores de base tecnológica, entre otros aspectos de complejidad.

Al igual que en la mayoría de países de Iberoamérica, en el Perú, las contrataciones mueven muchos recursos públicos, 10 a 15% del PIB, y son una de las áreas más expuestas a la corrupción, concurrencias, fraudes e irregularidades. Sabemos que, para tratar de combatir esta situación de ventajas concedidas bajo la mesa, el gobierno emplea distintos mecanismos como los de control y buenas prácticas con distintos marcos legales y reglas de competencia, y los de transparencia o medidas preventivas y sanciones.

Sin embargo, en un país como el Perú, con un frágil desarrollo institucional y una relativa eficacia en la implementación de los mecanismos de control, la gestión se hace difícil, más aún cuando se trata de contrataciones tan especializadas como las de tecnología.

La complejidad de la compra pública de innovación (CPI)

Para que podamos entender la razón de ser de este escrito, primero comprendamos que la compra pública de innovación (CPI) supone la preexistencia de un problema, cuya solución indefectiblemente implica el logro de un cambio de paradigma dentro del aparato gubernamental. La compra pública de innovación (CPI) posee unas exigencias particulares propias de su naturaleza compleja y cambiante, que no rigen a las exigencias clásicas que tiene la compra pública regular de bienes o servicios.

En el caso de la tecnología, la solución se debe entender como un híbrido: es un “bien vivo” (software u otro entregable que necesita un soporte o mantenimiento continuo, por eso decimos que es “vivo”) que a su vez también desprende la prestación de un “servicio misional” (ya que ese bien o servicio tiene la misión de mejorar la calidad de la prestación de los servicios en el aparato gubernamental, y por ende, sirve al proceso de transformación digital y modernización del Estado).

La “innovación” y “tecnología” deben ser entendidas en una nueva dimensión y metodología, y su adquisición debe viabilizarse a través de un procedimiento administrativo diferenciado y especial de contratación pública. La CPI es una nueva política de CTi (Ciencia, Tecnología e innovación), pero debe ser entendida como un componente de una política mayor, más integral (Política de Estado). Existen distintos tipos de CPI: pre-comercial (I+D+i), comercial (soluciones en el mercado) e híbrida (compro ambos).

Dentro de la Compra Pública de Innovación, la demanda, es decir el gobierno, juega un rol determinante. ¿Pero qué pasa si la demanda no tiene un buen nivel de coordinación con el ecosistema tecnológico, o no tiene capacidades suficientes para hablar el lenguaje de la tecnología, o no plantea políticas de innovación de demanda (marco normativo, incentivos para la adopción, préstamos y garantías, etc.), entre otros?

En ese caso, podríamos decir que la demanda se convierte en una barrera para la adopción de tecnología e innovación, y eso es grave si consideramos que en los países de América Latina y el Caribe (ALC), que forman parte de la OCDE, la compra pública de innovación (CPI) supone el 20% del PBI, eso quiere decir que el Estado es un comprador lo suficientemente grande como para atraer y mantener interesado al mercado. Entonces, la compra pública de innovación (CPI) debe ser una compra inteligente y para lograr que el Estado llegue a ser un comprador inteligente debemos enfocarnos primero en la etapa cero: LA NECESIDAD.

Brókers govtech: una nueva propuesta para el Estado

¿Cómo se puede pensar en disminuir la corrupción en la contratación de servicios públicos si, por ejemplo, se fomentan ejercicios de compra pública de innovación (CPI) donde el Estado es “juez y parte” en todos los pasos de dicho proceso? ¿No es acaso evidente que el hecho de que el Estado sea “juez y parte” en todo el proceso de una compra de alta complejidad y que se estén fomentando políticas de compra pública desde y para el Estado, limita la competencia y promueve a la larga las concurrencias, ya que los mismos actores suelen estar conectados, lo cual facilita la concertación entre agentes corruptos? ¿Un actor externo, avalado por ejemplo por la Contraloría, que actúe como bróker govtech entre el sector público y el privado podría ser una variable que ayude al proceso de CPI y a reducir el comportamiento corrupto de actores política o comercialmente influyentes?

Desde GovLink, creemos que sí. El Estado necesita poder convertirse en un comprador inteligente y los proveedores de base tecnológica necesitan entender que deben compartir el riesgo con las entidades, ya que los funcionarios que las componen no conocen las soluciones govtech que les son ofrecidas, le son extrañas y ajenas a su lenguaje habitual. Por ello, creemos que debe existir un bróker govtech que sea ese “traductor” del que hablamos antes, un intermediario de mercado inteligente que resuelve las asimetrías de información y la falta de interacción entre los actores, y que los conduce durante todo el proceso previo a la etapa de requerimiento: desde el paso donde la entidad debe enmarcar correctamente el problema (necesidad), hasta el momento previo a la elaboración del requerimiento, esto es, en la etapa previa a la gestión contractual y adjudicación.

Ese bróker govtech que proponemos debe favorecer la pluralidad de ofertas y convocar ejercicios extra-comerciales donde la entidad pueda participar de pilotajes y/o demos a baja escala (escala limitada) mediante los cuáles pueda probar la solución tecnológica que le es ofrecida por proveedores govtech que cumplan ciertos criterios: por ejemplo, tener cierta capacidad financiera y una experiencia exitosa sirviendo a gobierno.

Creemos que primero se le debe enseñar a las entidades a identificar la necesidad y enmarcarla correctamente, ya que muchas entidades se enfocan en “síntomas” del problema, más no en el problema per se. Asimismo, debemos vincular a la entidad con la oferta para sondear el mercado, hacer consultas mercantiles y generar especificaciones que resulten FUNCIONALES, es decir, describan la función que debe cumplir la solución govtech para poder salir al llamado tecnológico. Interactuar con una pluralidad de proveedores de base tecnológica le permite a la entidad generar conocimiento valioso antes de siquiera pensar en contratar.

De esa forma, la figura del bróker govtech resolvería los problemas de asimetría de información que afectan al mercado y su relación oferta-demanda, brindando soluciones a la ausencia de coordinación, comunicando e interactuando con los agentes económicos, optimizando los costos transaccionales, mejorando la calidad de la provisión de servicios, promoviendo la generación de capacidades entre los funcionarios públicos, mediante la experimentación, así como dando paso a buenas prácticas y lecciones aprendidas.

Entendamos que la tecnología no se limita a la compra pública de innovación (CPI), la tecnología debe acomodarse permanentemente a las realidades complejas y a las limitaciones sociales, ambientales, culturales y geográficas de las sociedades. Desde nuestra perspectiva, este tema de alta especialización amerita contar con un “agente o intermediario especializado de mercado” o "bróker govtech" cuyo idioma tecnológico traduzca a los proveedores las necesidades del Estado y al Estado los requerimientos de los proveedores de base tecnológica, entre otros aspectos de complejidad.

¿Quién le daría la calificación a un bróker govtech?

Para que la figura del bróker govtech pueda ser una realidad en la administración pública debe darse un cambio en la normativa vinculada a la contratación pública. Creemos que la Contraloría General de la República (CGR) o el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) deberían ser los calificadores a los que nos referimos.

Para ejemplificar, tomaremos a la Contraloría. La CGR tiene a los Órganos de Control Interno y a las Sociedades de Auditoría (SOA). Enfoquémonos en las SOA, que son entidades de naturaleza privada, como creemos deben ser los brókers govtech que proponemos. Como la CGR no puede hacer la función que hacen las SOA, terceriza con la sociedad civil ese servicio de auditoría financiera que, al igual que la tecnología, es un rubro de alta especialización. Las entidades son libres de elegir entre la relación de sociedades auditoras que están dentro del catálogo de CGR.

Como vemos, la Contraloría ya tiene una dinámica de selección de empresas privadas para la figura de la auditoría en temas financieros. Esto ya se da. Creemos que esa figura y dinámica debe ser replicada para el caso de la tecnología con sus respectivas diferencias, condiciones y exigencias. Asimismo, recordemos que actualmente la Ley de Contrataciones del Estado N°30225, en su artículo 27, literal (i), ha establecido la contratación de bienes y servicios para que el desarrollo de carácter científico-tecnológico se pueda realizar de manera directa, dándole al carácter científico-tecnológico una tratativa especial, justamente por su alta complejidad. Por tanto, la figura del bróker govtech es doblemente necesaria en el Perú, ya que protegería al Estado y a las entidades, brindándoles el soporte que necesitan con relación a los temas tecnológicos.

Es importante señalar que un bróker govtech no escoge o selecciona las soluciones govtech que deberán servir a las entidades de gobierno, el bróker simplemente se encarga de brindar una pluralidad de ofertas govtech a la entidad (catálogo o portafolio de ofertantes), asesorando y acompañando en aspectos técnicos y especializados vinculados a la tecnología. Además, el bróker govtech no brinda una oferta peer to peer (sólo una oferta), brinda una pluralidad de ofertas govtech (mínimo una terna de proveedores por cada entidad), justamente para evitar concurrencias, argollas o corrupción.

El bróker govtech no le cobra nunca a la entidad gubernamental, ya que la figura financiera es similar al de un bróker de seguros. En el Perú, la Ley de Contrataciones N°30225, en su artículo 12, y la Ley de Seguros N°26702, en su artículo 337, señala que los brókers o corredores de seguros “son las personas naturales o jurídicas que, a solicitud del tomador, pueden intermediar en la celebración de los contratos de seguros y asesorar a los asegurados o contratantes del seguro en materias de su competencia”. La entidad que controla es la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) que establece los requisitos para la inscripción de los brókers o intermediarios de seguros, así como las obligaciones, derechos, garantías y demás condiciones a las que deben sujetar su actividad.

Esa es la figura que proponemos para el caso de los brókers govtech, ajustada a la tecnología, ya que al igual que los seguros, el campo tecnológico es un espacio comercial en extremo especializado.

Brókers govTech como mecanismo anti-corrupción

"La corrupción en el Estado implica un abuso del cargo público para obtener un beneficio privado extra-posicional (no aceptable legal o éticamente), sea directo, para el político o autoridad decisora, o indirecto, para su familia, partido político, círculo cercano, etc." (Villoria y Oset, 2007).

Según el Latinobarómetro de 2018, los dos países del continente donde la corrupción está en primer y segundo lugar de importancia como problema principal del país son: Colombia y Perú. La mayoría de la población coincide que el tema que más lastima a los peruanos en el siglo XXI es la corrupción. En ese contexto, "el paradigma del gobierno abierto vislumbra una nueva filosofía gubernamental que persigue la construcción de gobiernos más transparentes, participativos, que practiquen el accountability y que sean innovadores, poniendo al ciudadano en el centro del diseño de servicios y la toma de decisiones públicas, como una forma de fortalecer el Estado democrático" (Oszlak, 2013).

La innovación abierta, uno de los pilares del gobierno abierto, permite que todos los sectores de la sociedad (empresa, academia, ciudadanía, etc.) colaboren de manera directa con la administración para que se atiendan y satisfagan las necesidades ciudadanas. La figura de los brokers govtech es una figura de innovación abierta que busca intermediar entre el Estado y los proveedores de base tecnológica, entre otras cosas para obtener mayor transparencia en los procesos y evitar la corrupción, fraude o mala gestión.

Pero ¿cómo los bróker govtech se convierten en un mecanismo anticorrupción efectivo? En el Perú, como en el resto de los países de la región, los canales que emplea la corrupción van desde el favorecimiento, la colusión, las conexiones políticas entre proveedores y compradores, el bid rigging (arreglos entre subastantes), requerimientos ajustados a una argolla de proveedores específicos, abuso de procedimientos de excepción, entre otros. Estamos convencidos que la compra pública de innovación (CPI) debe ser un proceso en el que actúen agentes fuera del Estado y no como se promueve hoy en día. El monopolio por parte del Estado genera un acaparamiento del poder, ya que el Estado en todo momento es “juez y parte” en todas las fases del proceso de CPI o en toda la cadena de actividades administrativas, sumado a la alta discrecionalidad en las decisiones de los funcionarios públicos y a la debilidad de los sistemas de planeación y control que no pueden tener un “ojo de Dios” en todos los procesos. La compra pública de innovación entendida así es débil y reduce la calidad de los bienes y servicios prestados por las entidades públicas, dejando paso a la corrupción.

Los brókers govTech abordados por el organismo de control que les otorga la calificación, deben tener políticas y procedimientos específicos anticorrupción, para que constituyan una opción efectiva y también una manera de proteger al Estado de fraudes, corruptelas y discriminaciones, a las que se presta la compra de un producto con tan alta complejidad como la tecnología, una cuestión que a la larga puede tener consecuencias muy negativas para el aparato público y en última instancia para el ciudadano.