Perú y la Consulta Previa Precaria

Escribe María Alejandra Llosa

Análisis del contexto social que rodea a la institución de la actual Consulta Previa en el Perú, la ausencia de fiscalización de estándares de valoración adecuados y la indiferencia del Estado peruano frente a la condición ciudadana de los pueblos indígenas, sobre todo de la Amazonía.

Antecedentes

En el Perú, durante la época republicana, la sierra y sobre todo la Amazonia fueron el foco del mercado internacional que requería materia prima y mano de obra indígena. Primero, fue la demanda por indígenas para ser tratados como esclavos: eran secuestrados en las expediciones o “correrías de infieles” y se les denominaba “indios de expedición”. En paralelo, a partir de 1850, se produjo la demanda de corteza del árbol sarsaparilla o cascarilla, de la cual se extraía la quinina. Esta demanda se debía a la proliferación de la malaria en las colonias francesas e inglesas en África y el sudeste asiático.

Después, siguió el boom del caucho que generó el genocidio y la esclavitud de miles de indígenas amazónicos. La demanda del caucho aumentó en los años 1880 con la introducción del caucho sólido para elaboración de llantas de bicicleta y se multiplicó en los primeros años del siglo XX con el desarrollo de la industria automotriz en Europa y Estados Unidos. De 1880 a 1920, el Perú exportó caucho por un valor mayor a 80 millones de dólares, lo que representó entre 1907 y 1910 alrededor del 20% del total de las exportaciones nacionales. El boom del caucho terminó aproximadamente en 1920, cuando Gran Bretaña logró cultivar los árboles de caucho en plantaciones en sus posesiones coloniales de Asia.

En paralelo al boom del caucho, llegó la extracción de maderas tropicales en los ríos tributarios del Ucayali y Urubamba. Como en la anterior actividad extractiva, los patrones dependían de la mano de obra de los indígenas. Posteriormente, en el siglo XX, en los años setenta, cuando en el mundo se produce la crisis del petróleo, el Perú busca autoabastecerse e inicia la búsqueda y extracción de petróleo en la Amazonia. Un ejemplo de la abusiva practica de la extracción petrolera en el Perú es el de la compañía Shell en 1984. Shell penetró en las cabeceras del río Mishagua y estableció un campamento cerca de un asentamiento Nahua, cuya población fue infectada con el virus de la gripe y a su vez contagiaron a otros habitantes del alto Mishagua. Dicha epidemia de gripe, rápidamente derivó en neumonía y produjo la muerte del 50% de la población Nahua.

Todas las prácticas antes referidas no consideraron nunca a la ciudadanía indígena de la Amazonía, por lo que el debate en favor de sus derechos empezó a cobrar mayor relevancia a fines de los años ochenta. Es en ese contexto que el 27 de junio 1989 se llevó a cabo la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en la que se adoptó el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, del cual el Perú es parte desde 1994. Con dicho convenio, el Perú asumió la responsabilidad de adoptar leyes, políticas y programas específicos enfocados en salvaguardar los derechos y el bienestar de los pueblos indígenas y tribales peruanos. Entre los alcances del tratado multilateral se encuentra el reconocimiento al derecho de la Consulta Previa, mecanismo que se esperaba fuera el puente de diálogo que vinculara al Estado con los 55 pueblos indígenas que existen en el país, distribuidos en las zonas andinas y amazónicas (4 en los Andes y 51 en la Amazonía), para alcanzar acuerdos sobre decisiones que podían afectar sus derechos colectivos. Sin embargo; más de 70% de conflictos socioambientales en el Perú, vinculados con actividades extractivas, demuestran que en materia de recursos naturales o territorio hay grandes deficiencias y que la Consulta Previa actual no ha cambiado mucho ese escenario (ENAHO, 2019).

El Ministerio de Cultura, mediante el Viceministerio de Interculturalidad, es el órgano del Estado encargado de organizar, concertar y coordinar la Consulta Previa. La Ley 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos indígenas u Originarios, aprobada en agosto de 2011, desarrolla el contenido, los principios y el procedimiento del derecho a la Consulta Previa. A su vez, el Reglamento de esta Ley (DS N°001-2012-MC), promulgado tiempo después, presenta un desarrollo más amplio del proceso de Consulta Previa, regulando las etapas, procedimientos, plazos y formas de llevar a cabo el proceso.

El Ministerio de Cultura define la Consulta Previa como “un diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas, su finalidad es llegar a acuerdos sobre medidas administrativas o legislativas que puedan afectar los derechos colectivos de los pueblos. Los acuerdos a los que se lleguen en el proceso son de cumplimiento obligatorio para ambas partes”. La Consulta Previa es el derecho que poseen los pueblos indígenas a participar de los proyectos, planes, leyes y programas que los afecten. La Consulta debe ser: Previa (desarrollada antes de que se tomen las principales decisiones), Libre (exenta de manipulación, coerción, chantaje, amenazas, etc. y debe incluir a todos los miembros de la comunidad) e informada (deben contar con toda la información disponible).

Rebaza, Uchuypuma y De la Cruz (2019), indican que existen dos vertientes posibles para hablar de los pueblos indígenas en el Perú: 1) la que se deriva de las instituciones de la administración colonial (comúnmente llamadas “comunidades de los andes o la sierra”) y 2) las que se mantuvieron en su mayor parte fuera de este orden administrativo (las llamadas “comunidades nativas” o de la selva). La primera vertiente derivó de la etapa de colonización española; la segunda vertiente, por su parte, de aquellos que no fueron conquistados ni por los incas ni por los españoles y conservaron sus costumbres y tradiciones ancestrales de manera genuina, como es el caso de las comunidades awajún, asháninka, shipibo-konibo, entre otros.

La Consulta Previa en el Perú: ¿un mero trámite?

Actualmente, en el Perú, según el Ministerio de Cultura, y desde que se implementó el reglamento de Consulta Previa, en abril del 2012, se registran 69 procesos de Consulta Previa (o al menos son los que figuran en la web del Ministerio). La mayoría se han llevado a cabo en la sierra y Amazonía; y se han culminado, aunque queda un grupo aún en proceso. Treinta corresponden a proyectos mineros, trece a hidrocarburos, once a áreas de conservación y patrimonio cultural, y los restantes a propuestas de generación eléctrica u otros. Es decir, 43 están vinculados a proyectos extractivos.

Según el Ministerio de Cultura, todas las Consultas Previas llevadas a cabo hasta el momento han culminado con acuerdos satisfactorios tanto para las organizaciones indígenas como para los sectores involucrados. Sin embargo, la pregunta que salta a la vista es ¿Cómo podríamos medir la corrección o no de la Consulta Previa si el Estado no implementa instrumentos de evaluación y fiscalización basados en los estándares internacionales en la materia?

¿Podríamos decir que, en muchos casos, la Consulta Previa es trabajada como un mero trámite adicional, y en el caso de las actividades extractivas, en especial la minería, se someten a consulta decisiones administrativas menores en las etapas finales del proceso, cuando casi no queda nada sustantivo que discutir?.

Las intervenciones estatales tienden a basarse en análisis sociales excesivamente simplificados. Se trata de una reducida visión social que genera espacios de resistencia local y posterior conflicto. La falta de transparencia o claridad de la Consulta Previa, por ejemplo, en el sector minero o de hidrocarburos, no hacen más que generar dudas para la implementación de este importante derecho. Como indica Damonte, el enfoque de conquista histórica adoptado por el Estado hacia la Amazonía —y esta región en particular— le ha impedido comprender y asimilar las dinámicas sociales regionales. Por ejemplo, el Estado generalmente recopila datos territoriales necesarios para promover el desarrollo extractivo e ignora los datos pertinentes al desarrollo local. Para implementar el control social, el Estado se ha basado principalmente en empresas mineras privadas. Como resultado, los procesos de construcción de instituciones estatales se han preocupado más por facilitar la entrada de corporaciones extractivas a gran escala en la Amazonía que en la construcción de instituciones estatales regionales.

Estándares de valoración y respeto a la voluntad ciudadana

Tomando en cuenta lo dicho anteriormente, podríamos decir que en el contexto de un Estado débil, que al parecer no toma en cuenta la data de desarrollo social y que no cumple su deber de brindar una base de servicios sociales elementales, las corporaciones extractivas, formales e informales, encuentran terreno para dominar y se convierten en la muleta que soluciona problemas que no deberían ser de su incumbencia. Esa falta de gobernanza efectiva y legítima del Estado parece convertirse en la principal palanca de mecanismos de negociación informal y a la larga en el favorecimiento de actividades ilegales y corrupción y, con ellas, se produce la reafirmación de la ausencia de institucionalidad estatal: esas corporaciones, que están dispuestas a cooperar con el Estado siempre que sus actividades mineras sean reconocidas como provechosas y ambientalmente adecuadas, muchas veces negocian directamente con los pueblos indígenas la construcción de colegios, postas, comedores, carreteras, puentes u otros bienes o servicios que deberían ser desarrollados por el Estado.

¿Podríamos decir entonces que los vínculos nacionales en los que se afirma la ciudadanía amazónica pasan por el menosprecio del Estado, el oportunismo de las corporaciones mineras, de la minería ilegal, de los intereses particulares de algunos líderes indígenas, de la trata personas, del narcotráfico, en suma, la construcción de una ciudadanía basada en el oportunismo paraestatal?. O quizás, en esa línea, como indican D´Argent y Urteaga, la (in) acción estatal se explica no por falta de capacidad ni para evitar los costos de enfrentar el problema, sino fundamentalmente por las ventajas políticas que brinda no aplicar la autoridad estatal. En este caso, las ventajas políticas de favorecer una explotación sin mayor control o fiscalización.

Entonces, esa integración política y social que debería ser la consecuencia de la institucionalidad de la Consulta Previa se convierte en un factor más de perpetuación de los viejos mecanismos de poder instaurados a lo largo de la historia republicana, de los que se habló en los antecedentes del presente ensayo, y la integración de un civismo empobrecido, con ciudadanos quizás dispuestos a acoger al populismo u ofertas políticas similares. ¿A qué clase de ciudadanía conduce una Consulta Previa no fiscalizada en el mundo de la extracción de recursos naturales?

Otorgarle estándares de valoración a la Consulta Previa actual, demostraría que el Estado peruano realmente toma en cuenta y respeta la voluntad de la ciudadanía de las zonas de influencia de las operaciones extractivas al interior del país. Lo que podría devenir en el desarrollo de un Estado-Nación fortalecido, en la disminución de conflictos sociales innecesarios, en proyectos mineros socialmente positivos y sostenibles en el tiempo, con una ciudadanía menos dispuesta a recurrir a las ofertas perversas del populismo, o a la informalidad o la corrupción para atender sus necesidades elementales.

*Nota: El presente ensayo es un extracto / resumen de la investigación original de María Alejandra Llosa R.

Fuentes:

Damonte, 2016. “El Estado Ciego: la búsqueda gubernamental de formalización y el conflicto con los pequeños mineros en la Amazonía peruana”

D´Argent y Urteaga, 2015. “Respuesta Estatal por Presiones Externas: Los Determinantes del Fortalecimiento Estatal frente al Boom del Oro en el Perú (2004-2015)”.